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浅谈分公司能否成为行政处罚主体
发布时间:2016-07-12    稿件来源:    【字体大小: 威尼斯人娱软件下载 】浏览次数:

   【案情简介】 
  2015年11月2日,A公司将新建厂房的起重机安装工程发包给B公司常州分公司,并且与B公司常州分公司(分公司有独立营业执照)签订了《起重机安装合同》。12月23日8时左右,B公司常州分公司的施工人员进场进行起重机安装作业,10时20分左右,一名工人在安装作业过程中从高处发生坠落,工人后经抢救无效死亡。经安监部门调查查明,B公司常州分公司未制定起重机施工方案,未对施工人员进行安全技术交底,未能督促从业人员严格执行安全操作规程,施工现场安全管理不到位,B公司常州分公司对该起事故的发生负有责任。 
  【法律分析】 
  安监部门召开了案审会研究对该起事故责任单位处罚事宜,案审会成员一致认为本案的违法事实清楚,该分公司未能严格督促施工人员严格执行安全操作规程的行为,违反了《安全生产法》第四十一条的规定,依据《安全生产法》第一百零九条第一款第(一)项的规定,应当对负有责任的生产经营单位处以罚款。 
  但是本案的争议点在于实施处罚的主体究竟是B公司还是B公司常州分公司,案审会成员展开了激烈的争论,形成了两种意见: 
  第一种意见认为:本案应当处罚B公司,即违法主体应当认定为该公司,理由是根据《公司法》第十四条规定:“公司可以设立分公司。设立分公司,应当向公司登记机关申请登记,领取营业执照。分公司不具有法人资格,其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司,子公司具有法人资格,依法独立承担民事责任。” 该条款说明分公司在法律上、经济上没有独立性,对外以总公司的资产对分公司的债务承担法律责任,处罚分公司不合法。 
  第二种意见认为:本案应当处罚B公司常州分公司,因为分公司对事故发生负有责任,且在总公司许可下与A公司签订了合同,在财务上独立核算,属法律规定的其他组织,B公司常州分公司可以独立承担行政责任,处罚分公司是合法的。 
  事实上本案给我们提出了“分公司能否成为行政处罚主体”的命题。法人依法设立的分公司有行政违法行为的应当如何确定违法主体呢?首先回答分公司可不可以成为违法主体。 
  我国《公司法》 第十三条第一款规定:“公司可以设立分公司,分公司不具有企业法人资格, 其民事责任由公司承担”。很明显,分公司是本公司管辖之下的法人的分支机构,没有单独的法人资格。分公司没有独立的财产,其财产所有权归属于本公司所有;分公司不独立享受权利和承担义务,其经营所得归属于本公司,当然其在民商事活动中出现了行政违法,行政责任由本公司承担。因此,一般情况下分公司不能作为行政违法主体。 
  但也不是一概而论,例如:中国移动、中国联通、中国石油、中国石化等公司在各省及各市都是采取分公司的形式,且各分公司财务上独立核算,属于法律上规定的其他组织,可以作为违法主体实施行政处罚。理由如下: 
  《行政处罚法》第三条第一款规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定, 并由行政机关依照本法规定的程序实施。”本条可以看出,只要有明确规定,行政机关有权对不具法人资格的“其他组织”进行处罚 。 
  根据最高人民法院关于试行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释【2002】8号)第九十七条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定”。而《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》 第四十条规定:“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、 有一定的组织机构和财产, 但又不具备法人资格的组织,包括:(1) …… (5)法人依法设立并领取营业执照的分支机构;(6)中国人民银行、 各专业银行设在各地的分支机构:(7)中国人民保险公司设在各地的分支机构……” 从上述规定可以看出,法人依法设立并领取营业执照的分公司属于《行政处罚法》第三条第一款规定的“其他组织”的范围。 
  本案作为安监部门实施处罚案件,从安全生产法律法规的角度分析,分公司属于生产经营单位的范畴,分公司的主要负责人是生产经营单位的主要负责人,理由如下: 
  《安全生产法》虽然未作对生产经营单位作出界定,而《安全生产违法行为行政处罚办法》对生产经营单位有明确规定,《安全生产违法行为行政处罚办法》(国家安监总局15号令)第六十七条规定:“本办法所称的生产经营单位,是指合法和非法从事生产或经营活动的基本单元,包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。生产经营单位既包括有法人资格的经营主体也包括不具备法人资格的经营主体,分公司是不具备法人资格的经营主体,那么分公司属于安全生产法律法规层面的生产经营单位,对分公司作出行政处罚决定是合法的。 
  【注意要点】 
  首先,分公司作为公司的分支机构与公司之间是委托合同关系。如果分公司超越公司的授权范围进行经营或者在公司不知情的情况下实施违法违规行为,则由分公司承担责任。但在实践中,分公司的许多违法行为是在公司的授意下进行的,如果能证明这种授权或授意的存在, 则应当处罚总公司,而不应当处罚分公司。 
  其次,执法机关要求分公司承担行政责任时,应视行政处罚的内容而采取不同方式。对于警告、责令停产停业、暂扣、吊销营业执照的决定行政机关只要直接对分公司作出并予以直接执行即可。而罚款和没收违法所得属于财产罚,分公司应当直接承担,但如果分公司的财产不足或罚款数额较大无法支付时,则需总公司交纳。若分公司将财产转移至总公司,行政机关可以直接对总公司执行相关财产的决定。 
  【结论】 
  笔者认为分公司作为被处罚主体,承担法律责任,符合法律规定,可以作为行政处罚案件的当事人。总之,行政机关追究分公司行政法律责任应以方便执行又不侵害分公司、总公司合法权益为原则。(丹阳市安监局 臧伟)